Como desenhar uma legislação que torne os resultados das avaliações publicamente disponíveis sem, no entanto, reduzir os incentivos para que as avaliações sejam realizadas?

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Vou começar a por meus pontos aqui e tentar promover o debate na rede que acho muito oportuno.

Primeiramente, do ponto de vista econômico, é muito interessante encarar as avaliações como um bem público que presta serviço a todos cidadãos. Tratando-os dessa forma, conseguimos visualizar se as soluções propostas pela teoria de economia do setor público são aplicáveis ou não para a solução procurada. Uma característica dos bens públicos é a de que quando provisionados exclusivamente pela iniciativa privada, há uma tendência a sua subprovisão. Isso porque se julga que as avaliações possuem um benefício social maior do que apenas o benefício privado do ofertante e demandante de uma avaliação específica, e como o privado não internaliza esses benefícios sociais, tem-se a subprovisão.

Geralmente, a solução para subprovisão na oferta de bens públicos envolve um esquema de incentivos positivos e negativos em conjunto com uma regulamentação (ou legislação). Em muitos casos, é necessária a provisão por meio do setor público. E no caso das avaliações no Brasil, há órgãos públicos que cumprem bem esse papel, evitando em parte essa subprovisão.

No entanto, resta resolver a questão pelo lado privado (que também monitora e executa avaliações), e também dentro do setor público, que, às vezes, por lógicas internas e questões políticas se vê premido a não publicizar avaliações. Nisso envolve um bom conjunto de incentivos positivos e negativos, já ditos acima (conjuntamente com a solução de aconselhamento, que foi lembrada na reunião por Vitor Miro do IPECE).

A legislação como um incentivo negativo e de obrigação pode não funcionar bem, ela tende a funcionar melhor como a afirmação de um compromisso. Nisso há que se resolver algumas questões: Publicizar como? Em que tempo? Qual avaliação?

Em parte, uma legislação pode impor amarras desnecessárias ao sistema, já que o monitoramento e a avaliação são processos e não coisas acabadas, vide o exemplo do CONEVAL no México, que por impor em lei indicadores que se demonstraram não confiáveis ou não sensíveis às mudanças, tiveram de "correr atrás" para alterar a legislação e reduzir os indicadores a um conjunto mais razoável de economicidade.

Uma legislação pode buscar incentivos positivos. Em parte se aproveitando do interesse latente que grande parte dos envolvidos na avaliação (consultores, gestores, políticos, sociedade) possuem em ter seu trabalho reconhecido e divulgado. Isso pode ser conseguido da maneira como ocorre em Minas Gerais, com inserção do programa em eixos-temáticos e dentro do planejamento estratégico, o que envolve garantia de recursos para avaliação (esse ponto foi levantado em mais detalhe na reunião por Igor Coura da Secretaria de Trabalho e Emprego, MG).

Revistas de divulgação (com periodicidade constante de um mês), páginas atualizadas na internet, apresentação em seminários (buscando exemplos de monitoramento e avaliação em todo o Brasil), auxiliam nesse papel de incentivo positivo da divulgação e podem ter papel ainda maior. Colocar algumas avaliações exemplares no "holofote" pode ajudar a incentivar que mais avaliações sejam feitas, assim como manter um registro por meio de um repositório eletrônico.

 

As formas de incentivos que citei estão presentes no texto “How to Build M&E Systems to Support Better Government” [Keith Mackay], no capítulo 11 “Incentives for M&E – How to Create Demand”.

Dentre os “incentivos positivos” estão formas de recompensar a condução de M&A e o uso dos resultados; estão premiações e incentivos orçamentários.

As "sanções" ou penalidades seriam no sentido de obrigar o M&A e penalizar o descumprimento de leis, decretos e regulamentos que podem estabelecer requisitos, práticas e metas.

Já os “conselhos” compreendem desde mensagens de apoio do “alto escalão” governamental (Presidente, ministros, senadores, deputados) ao uso de M&A, como demonstrações de casos de sucesso, seminários/workshops para difundir conhecimentos e técnicas de M&A.

 

Acredito que os incentivos do tipo “conselhos” e os “prêmios” sejam formas mais adequadas em um primeiro momento. Estabelecer mecanismos legais para induzir as avaliações pode inibir a realização destas.

Acho que uma via importante seria buscar difundir conhecimentos de M&A na esfera governamental e política, pois não acho que já seja algo tão presente quanto muitos imaginam.

Em nível dos governos estaduais e municipais ainda existe uma grande lacuna de conhecimento sobre M&A. Em algumas secretarias é comum ver alguém que já teve contato com avaliações por conta das missões do Banco Mundial, mas o conhecimento sobre como desenhar um programa, adotar um sistema de monitoramento, coletar e avaliar indicadores, fazer uma avaliação, ainda é muito incipiente.

No Estado do Ceará o IPECE tem promovido alguns cursos, em conjunto com a SEPLAG a e Escola de Gestão Pública, para gestores de projetos do Fundo Estadual de Combate à Pobreza.

Os cursos tratam desde a formulação dos projetos a conhecimentos básicos sobre as técnicas de Avaliação de Impacto. A idéia é difundir conhecimento sobre as práticas de M&A e estabelecer um espaço de discussão com as pessoas envolvidas nos programas. E digo que isso é feito de forma “insuficiente”, pois ainda não temos um vasto portfólio de experiências nessa área.

Acredito que a nova lei de acesso à informação pode ser utilizada para tornar acessíveis às avaliações realizadas com dinheiro público, basta que sejam entendidas como informações públicas e de interesse público. Nesse aspecto a lei é bastante clara ao entender que "as informações de interesse público deverão ser divulgadas 'indepe... No entanto, isso pode retrair a produção das informações, fazendo necessária a criação de mecanismos de incentivo positivo como colocou o Vitor Hugo Miro. Trata-se do equilíbrio necessário entre legislação, gestão e conceituação sobre o tema.

Sobre a lei 12.527 há o material produzido pela CGU e pelo portal Informação Pública.

Ok. Concordo que uma legislação obrigando a divulgação das avaliações seja prejudicial à realização delas. Mas, de fato, a nova lei de acesso à informação citada pela Priscila já torna obrigatória a disponibilização das avaliações realizadas pelo setor público. Ou seja, o problema de desincentivo já temos. O que precisamos agora é criar incentivos para que as avaliações sejam realizadas e para que sejam disponibilizadas nesse futuro Sistema de Avaliação. Uma legislação específica, obrigando todo programa governamental, a partir de um determinado montante, a conduzir avaliações dele mesmo e a disponibilizá-las no repositório, a meu ver resolveria esse problema. Agora, a maturidade política que uma legislação desta exige é que é o grande impeditivo.

Ademais, o risco que se corre é tornar essas avaliações obrigatórias um mero registro burocrático, ao invés de algo com substância e método. Deveríamos padronizar a elaboração das avaliações? Obviamente que não, mas o que fazer? Toda solução traz um novo problema.

É uma boa questão José Jorge. Acredito que o melhor neste caso é uma lei debatida junto à sociedade civil e especialistas no âmbito do Congresso Nacional. Minha opinião é que dificilmente não haverá algum "efeito colateral" inerente à solução arranjada, porém há como dirimir e estimular a produção das avaliações, especialmente se o reconhecimento às avaliações "com substância e método" for adequadamente realizado. Não falo apenas de prêmios ou bônus por um programa bem avaliado, mas de meta-avaliações ou, ainda, uma espécie de ranking das boas avaliações apresentadas. Não obstante, isso pode gerar uma espécie de competição entre programas e órgãos das três esferas.
Outra questão quanto a legislação específica é que a lei 12.527 já obriga a divulgação dessas informações, o que talvez precise ser visto e especificado são as questões relativas a direitos autorais. Por exemplo, o uso de questionários formulados por terceiros e a disponibilização dos microdados da avaliação podem ferir de alguma forma os direitos autorais de quem elaborou o questionário?

Tirei um tempo para ler um pouco mais detidamente, acho que essa lei é um marco importante para a publicidade das pesquisas e para transparência do processo de divulgação de informações geradas pelo setor público, e me pareceu muito bem elaborada, acho que com ela muitas avaliações que ficam "escondidas em gavetas" poderão ter o incentivo da publicidade, e o cidadão pode agora requeri-las (salvo os casos de exceção, que me pareceram bem cuidados).

Ao ler trechos da lei fiquei me perguntando em que contexto ela surgiu "quem levantou essa bola?!" Imagino que o fórum de direito de acesso a Informações Públicas que a Priscilla Normando colocou deve ter tido papel importante, mas quem mais?! Pessoas da área de M&A tiveram algum acompanhamento da questão?!

E uma questão ainda importante é se a lei ficará ou não apenas no papel. Pode-se cair no que o José Jorge mencionou: um cumprimento burocrático. Ou em uma questão levantada no workshop, e que sensívelmente política: "Se é para fazer uma avaliação que fale mal, é preferível não ter nenhuma avaliação, assim não há o que divulgar". Acho que é difícil que se tenha a coisa levada ao termo acima. Esperamos que a maturidade política sobre essa questão esteja em um patamar mais elevado, mas não podemos esperar apenas boas intenções no cumprimento de leis. Temos que pensar que não estamos referindo somente ao plano federal, mas também a Estados e Municípios onde a questão pode ainda estar mais incipiente.

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